又从犯罪[46]方面说，也没有任何自在的界限来划清什么是有嫌疑的和什么是没有嫌疑的，什么是应予禁止或监视的和什么是不受禁止和监视、不启人之疑、免予查询和盘问，因而是容忍的。
关于在序言中宣示一种与国民文化传统相契合的信念还是一种意识形态及其相关的政治经验，主要的选择依据是看其是否与宪法正文条款的精神相默契。其他占3.76%{9}，毛泽东本人对制宪过程中这种群众路线和群众热情也是交口称赞，这次制宪活动可以称得上中国历史上首次真正意义上的人民立宪运动。
通过后的七五宪法仍然保持了五四宪法的大体章条结构，由序言和总纲，国家机构，公民的基本权利和义务，国旗、国徽、首都四章组成，但是内容发生了根本性的变化，明目张胆地亵渎了五四宪法或规范宪法的基本精神，例如，将五四宪法第一章第1条中的人民民主国家篡改为无产阶级专政的社会主义国家，并且在第2条中采取打着红旗反红旗的手法，写人了马克思主义、列宁主义、毛泽东思想是我国指导思想的理论基础，将共产党的信仰当作其政治斗争的工具，以极左的政治权力口号，排斥宪法维护公民权利的根本宗旨。20世纪30年代，美国法学家约翰·H．威格摩尔在编著《世界法系概览》时指出，在全世界历史上形成的16个法系中，只有中华法系从公元前3000年左右一直延续至1900年以后，他说：按起源来讲，世界上第三古老的法系是中华法系，其历史发端于公元前2500年。然而，就一种法系本身的价值来看，西方学者对中华法系的稳定性和连续性表现出更高的关注。{7}参见《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第534页。限权当今的中国社会，从国家的执政党到一般的公民都已经明确了依法治国，建设法治国家的目标，而且将其写入现行的中国宪法之中，这表明法治即是宪政，依法治国实质上就是依据宪法治国，因为表现在社会各方面治理的法律规范的最终法律渊源和效力皆来源于宪法。
在序言中确认宪法的核心法理地位，表明领导修宪的中共中央政治局和全国人民代表大会常务委员会对于宪法的基本精神和依法治国的政治目标达成了稳定的共识。当然，孟德斯鸠的宪政思想主要表现在通过分权来限权(separation of powers aims at checks and balances)，所以，他对中华法系中礼的理解，还不能达到宪法精神所要求的限权与平等的高度，而对礼的契合近代宪法精神的理解，孔子当时就作出了深刻的阐释，他说道：导之以政，齐之以刑，民免而无耻。保持与社会组织能力相适应的国家能力是必要的，增强国家能力的正确途径是培育和提高社会能力。
再次，国家汲取能力下降是否无关紧要？也就是说，国家能力强是好事还是坏事？王的回答是国家能力强不一定是件好事，但国家能力弱一定是件坏事。中国的学者和领导者对前苏联和东欧所发生的混乱和分裂记忆犹新，确立分税制就是为了压制地方的分离主义力量。王路进：《发展税收研究》，中国财政经济出版社1998年版。蒂利认为西方民族国家的兴起，与政府汲取能力的发展密不可分。
然而，也正是在此时，关键的问题出现了。换句话说，即使按照饶、肖二人的判断标准，汲取能力也在一定程度上可以代表国家能力。
其次，中国政府在资源动员和分配方面是否已经变成了一个"弱政府"？杨大利认为情况不至于那么坏，说中国政府汲取能力下降是在贩卖改革。从这样的基本政治分工入手，探究中国的宪法实践和物理意义上的宪政运动，有助于提升"两个积极性、协商办事"等影响中央地方关系乃至整个现实政治世界运作的实际规则的"宪政性"。[34]张宇承认"弱中央、强地方"的看法是有根据的，但从整体经济和政治体制来看，中央政府仍然拥有相当强大的组织、动员和控制能力，事实上某些方面甚至过度集权化。[12]图1 中国财政体制变迁时间财政管理体制财权划分1950统收统支中央政府集中行使财权1951分级管理中央、大行政区、省（市）三级，主要在中央，地方财权很小，实为按预算抵充中央拨款1953收入分类分成中央、省（市）、县三级1958以收定支，五年不变87%中央直属企业下放地方，财政收支同步下放1959总额分成，一年一定财权下放过多，财力过于分散1961加强集中统一集中于中央、大区和省、市、自治区三级，专区、县（市）、公社财权适当缩小1968收支两条线各省市自治区财政收入全部上交中央财政，行政事业支出由中央财政核拨，年终结余全留地方。
根据分税比例划分地方收入后，中央对省进行补贴或者由省上缴其他额外利润。国税征收中央固定收入和共享收入，地税征收地方固定收入。这一点，可以从《联邦党人文集》这一美国宪法正当性的最高理论论证的谋篇布局看出。[29] 崔之元："'国家能力'辩证观"，香港：《二十一世纪》1994年2月号。
第一个方面指向中央与地方在事权上的纵向分权，即以事权定支出，在划分事权基础上划分中央和地方的财政支出范围。"现代预算制度"是民主的实质标准，依此而言，英国在1866年、美国在1920年代、法国在1950年代先后成为民主国家。
中央与地方政府财政关系的一些关键方面仍然存在缺陷，比如财政包干体制下一对一谈判产生的中央地方收入分享约定仍然有效，[44]中央政府的行为没有宪法约束，省级政府没有一定程度的财政自主权，事权及相应支出责任不明确，转移支付体制不良，地区财政差距扩大，没有处理预算外资金问题等等。第一至二十二篇论联邦之必要、邦联之大弊端，论证为什么美国需要一个强有力的联邦政府。
一个政府可以很野蛮、专制、无法无天，但如果没有足够的财力支撑，它只不过是个野蛮的弱政府而已。项怀诚等：《中国财政体制改革》，中国财政经济出版社1994年版。分税制试图尽可能远离这片黑域，并且在相当大程度上取得了成功，从而成为发现中国宪法实践的一个非常理想的分析标本。联邦党人认为谁都无法否认人民的幸福寄托于政府先通过税收制度取之于民、再通过公共开支制度用之于民。在政治分工上，是权力划分还是职能分立，人事还是职能，分立还是混合。在整个宪政体制下的权力分工框架中，三个政府分支之间的水平分权和中央-地方政府之间的垂直分权同样重要，如果非得说谁比谁更重要的话，财政权力配置在其中又是重中之重，具有极大的优先性。
二维、动态的宪法观更为平衡，不仅关注分离、制约，也关注分工、合作。中国需要彻底审计和清理预算外资金，并将其纳入预算管理范围，这一建议实际上在1996年获得决策者接受，《报告》的其他各项建议也正在逐步得到实施。
全国统一的税收立法权集中在中央，是美国宪法（1789年宪法第一条第八项）、英国宪法性法律（1911年国会法第一条）、法国宪法（1958年宪法第五章第三十四条）、德国宪法等国宪法的共同特征，更为实质的财政权力配置体现在税收制度、开支制度、中央-地方和地方各级政府间的转移支付制度和审计监督制度上，其中税收制度常常具有至关重要的位置。那么，究竟什么才是看得见的宪法实践，什么样的宪法实践最容易看得见？现实地看，各种政治权力各自及其共同的运行规则都是宪法问题，如果按照重要性区分，权力的政治分工及其实际运行是第一顺位问题，权力的制约、平衡是第二顺位问题，都在不同程度上构成宪政议题，而第一顺位的问题可能对于我们理解宪法问题更为重要。
也就是说，不同的政治权力在现实世界中如何运行、如何发挥作用，实际上决定了不同政治权力如何制约、平衡及其效果。近代西方国家的经济发展过程实际上同时是分化瓦解旧的社会既得利益阶层的过程。
然而，分税制并没有确立任何机制限制中央的自由裁量权。[54]其次，是任何形式的政治共同体同样必然存在的开支。因此，简单孤立地讨论国家能力的强弱没有意义。如果中央和各省能够产生一种宪政安排，明确限制中央任意变更中央与地方关系规则的能力，各地就会显著减少策略性的举动。
同时，更为基本的，如果说政治权力的配置是宪政体制的核心，那么财政权力就是重中之重，财政权力不仅仅是行政权力，也是、更是政治权力，财政权力配置在中国的宪法实践中具有牵一发而动全身的战略地位。在这个问题上，有必要"有一分证据说一分话"。
故可正确断言：司法部门既无强制、又无意志，而只有判断。作为美国宪法甚至美国政治的最终法理源泉，联邦党人文集的这一逻辑结构安排，与支撑美国两百年政治运作的实际规则的演化有着某种或明或暗但却十分紧密的联系，不是完全一一对应，但却足以支撑与当下流行的美国宪政阐释截然相反的说法。
"良性违宪"并不见得就必然与"理想的宪政状态"背道而驰，制定与修订一部宪法也并不意味着马上就实现了宪政状态。因此，财政包干制又被称为"分权的财政联邦主义"，省级政府享有部分财政自主权并承担财政责任，[13]刺激它们争相扩大税基，形成不同地区之间的竞争，推动了中国的经济增长和经济成功。
"[49]这段话可以视为《联邦党人文集》整体结构的缩影：行政部门、立法部门的权力及其行使在先，强制力与财政被视为西欧近代民族国家的形成的核心要素[50]，司法部门的权力及其行使在后，而且非常靠后，当然绝非不重要。（三） 财政包干制利弊在新中国1949至1994的四十五年中，中国财政体制的变动与中央-地方权力划分、政治经济周期息息相关（详见图1）。在八二宪法中，中国的财政权力配置呈现出鲜明的内部制约特征。同时也有必要区分中央政府与地方政府的政策偏好，二者并不一定重合，如果出现不一致，地方政府会用自己掌握的资源来追求狭隘的利益，在这种情况下，地方政府掌握的资源越多，国家总的汲取能力就越弱。
理解作为政治的宪法，就可以发现行政权力在不同主体之间的划分是一场永无止境地的宪政状态，不能用静态的、单一的宪政观来看待联邦制、单一制与分权、集权，分权的联邦制与集权的联邦制都可能存在，集权的单一制与分权的单一制也都可能存在。[43]在消极方面，分税制改革实际上可以说是一次不彻底的改革。
静态的理想状态更像是在大海或荒漠上昙花一现的海市蜃楼，而无限接近理想状态的动态过程更像是愚公移山、精卫填海，永无止境。在政治、法律和意识形态控制上，中央集权化程度甚至更大。
[52] 桓宽：《盐铁论?第十四》，王贞珉译注，吉林文史出版社1995年版。事实上，宪法首先是一个政治共同体内部配置政治权力及其运行机制的政治制度，宪法在政治中，所谓宪政首先是作为政治的宪法，真正的宪政要从政治世界当中找寻，中国的宪政体制和宪政秩序建构当然也不例外。
